공공임대주택의 수요자와 사업자, 그리고 지역사회

공공임대주택 30년, 성과와 과제
공공임대주택이 주변 주택가격에 미치는 영향 등 12개 주제 심층 분석

영구임대주택이 처음으로 도입된 지 33년째다. 1989년 서울주택도시공사의 창립과 함께 서울 노원구 하계5단지에 영구임대주택 640가구를 건설한 것이 우리나라 공공임대주택의 시발점이었다.
2020년 기준으로 우리나라 공공임대주택 재고는 174만 호, 서울의 공공임대주택 재고는 33.4만 호에 달한다. 최근에는 매년 10만 호 이상의 공공임대주택이 공급되고 있고 2020년 기준 총주택재고 대비 8%에 달하고 있다. 1988년 노태우 정부는 무주택서민의 주거안정이라는 목표 아래, 주택공급 200만 호 계획을 수립하고 영구임대주택공급을 시작으로 장기공공임대주택의 공급을 본격화했다. 이후 국민임대주택, 기존주택을 활용한 매입임대와 전세임대, 청년과 신혼부부를 위한 행복주택 등 지난 30여 년간 다양한 유형의 공공임대주택이 공급되어 왔다.
영구임대주택은 최저소득계층을 위한 주거복지정책의 일환으로 등장했다. 1998년에는 외환위기 이후 서민들의 주거불안이 심화된 상황에서 저소득층의 주거문제를 해소하기 위해 국민임대주택이 도입되었다. 다가구 매입임대주택은 공공임대주택을 소규모로 분산·공급함으로써 집단화에 따른 사회적 격리현상을 방지하고 생활권 내에 저렴주택을 공급하여 저소득층의 자활을 유도하고자 하는 목적으로 도입되었고 행복주택은 청년과 신혼부부의 주거문제 해소를 주목적으로 도입되었다. 또한 최근에는 공공임대주택 유형통합 논의가 있었고 이에 따라 통합공공임대라는 새로운 유형이 도입되었다. 이 시점에서 지난 30여 년간의 공공임대주택 공급의 성과와 한계를 살펴보는 것은 앞으로 우리 사회가 지향할 공공임대주택정책의 발전방향을 설정하는 데 반드시 필요한 과정이라고 할 수 있다.
이 책은 총 12개의 주제로 구성되었으며, 주요 주제는 공공임대주택의 과밀 해소 방안, 공공임대주택이 주변 주택가격에 미치는 영향, 지속가능한 공공임대주택 공급이 가능한 재무구조 등, 공공임대주택의 공급효과, 대기자 명부제도 도입, 공공임대주택 님비현상, 공공임대주택의 지방분권, 대체 금융을 활용한 자금조달방안, 재개발 임대주택의 공급과 성과, 지속가능한 민관협력형 임대주택, 공공임대주택의 임대료 체계다.

SH도시연구원과 한국주택학회의 공동 세미나를 통해 정리된 내용을 책으로 엮었다. 공공임대주택 공급이 서민의 주거안정과 임대차시장 안정에 얼마나 기여했는지를 수요자, 사업자, 그리고 지역사회 입장에서 살펴보았다. 공공임대주택의 성과와 진단에 관한 광범위한 주제들을 아우르는 데 수요자와 공급자뿐 아니라 지역사회라는 관점도 중요하게 고려할 필요가 있다. 거주자들이 지역사회에 적절하게 통합되어 차별과 배제를 경험하지 않고 생활하기 위해서는 공공임대주택의 공급과 운영에 지역사회 환경이 중요하게 고려되어야 한다.

고진수
광운대 스마트융합대학원 도시계획부동산학과 교수다. 한양대 도시공학과를 졸업하고, 서울대학교에서 주택유형별 유동성에 영향을 주는 요인에 관한 연구로 석사 학위를, 노년 가구의 주거 소비행태 특성에 관한 연구로 도시계획학 박사 학위를 받았다. 도시의 작은 변화를 발견하고, 도시를 변화시킬 수 있는 공간과 이를 소비하는 사람들의 행태에 대한 관계를 찾기 위해 노력하고 있다. 주요 논문으로 “주택유형 간 유동성 차이에 관한 연구: 단독주택과 아파트의 매매사례를 중심으로”(2006), “입주자 주거만족도 분석을 통한 건설공공임대주택과 매입공공임대주택정책비교 연구”(2010), “노년가구의 주거소비 특성: 연령, 건강, 독거효과를 중심으로”(2012), “서울 중고령가구의 주택자산 이전에 관한 연구”(2015), “행복주택이 인근 주택가격에 미치는 영향”(2017), “외국인 이주민에 대한 사회적 거리감과 지역특성에 관한 탐색적 연구” (2017), “기성시가지 필지별 토지이용 변화 예측을 위한 기계학습 모델 개발에 관한 연구: 서울시 신축 발생 예측을 중심으로”(2020) 등이 있다.

김계홍
재무관리 전공 경영학 박사, 삼성금융연구소 수석연구원과 주택금융연구원 연구위원을 거쳐 현재 JURO Instruments 계량금융연구소 소장으로 재직 중이다. 전문분야는 금융시계열 계량경제학적 분석이며, 현재 담당 업무는 구조화 파생상품 평가 및 리스크 분석 모형 설계 및 구현을 수행하고 있다. 관심분야중 하나로 AI Machine Learning 기반 주택가격 시계열 분석 및 신호 추출(Signal Extraction) 문제를 연구하고 있다.

김병국
한국주택금융공사 기금사업본부 사업자보증심사팀장으로 프로젝트금융(Project Financing) 보증심사 업무를 총괄하고 있다. 감사실 검사역, 주택금융연구원 기금연구팀장, 기금사업본부 사업자보증제도팀장 등을 거쳤다. 건국대학교에서 부동산금융투자전공으로 부동산학 박사학위를 취득하였고, 현재 영산대학교 부동산학과 겸임교수로 부동산금융론, 부동산자산관리론 등을 강의하고 있다. 연구 분야는 부동산 개발, 주택금융, 주거복지, 주택정책 등이며, 관련 다양한 연구 활동 및 실무 경험을 가지고 있다. 저서로 『부동산 개발 사례연구』(2017), 『부동산투자금융론』(2022) 등이 있고, 연구·발표 논문으로 “주택정책이 주택가격에 미치는 영향”(2021), “역모기지 조기종결 위험에 관한 연구”(2020), “주택개발사업의 리스크와 시행사의 기대수익에 관한 연구”(2019), “An Anatomy of Risk Premiums in Property Development Project Financing in Korea”(2018), “A Study on the Factors Influencing Mortgage Default”(2017) 등이 있다.

김진유
경기대학교 스마트시티공학부 교수다. 한양대학교 도시공학과에서 학사 석사를 마친 후 도시계획 엔지니어링회사에서 도시기본계획 및 도시관리계획 수립, 미니신도시 개발계획 수립 등에 참여했다. 한양대학교에서 주택가격변동과 도시공간구조변화를 분석하여 박사학위를 받았다. 한국부동산원(구 한국감정원) 부동산연구소, LH(구 대한주택공사) 주택도시연구원 등을 거쳐 경기대학교에서 학생들을 가르치고 있다. 아시아부동산학회 이사, 국제부동산학회 이사, 한국주택학회 프롭테크빅데이터연구소 소장 등을 역임하였으며, 현재 한국주택학회 수석부회장, 한국부동산분석학회 학술위원장 등으로 활동하고 있다. 저서로는『정직한 내집마련』(공저, 2007), 『주거복지, 길을 묻다』(공저, 2012), 『전세』(2017), 『도시계획가, 최막중』(공저, 2021), 『포스트 코로나, 도시가 바뀐다』(공저, 2021) 등이 있다. 연구 논문으로는 “전세의 역사와 한국과 볼리비아의 전세제도 비교분석”(2015), “수도권 아파트 실거래가와 시세간 격차의 결정요인 분석”(2017), “해외 선분양 사례 및 전문가의견 조사를 통한 효과적인 후분양 활성화방안 연구”(2020) 등이 있다.

박상우
고려대학교 공학대학원 석좌교수다. 고려대 행정학과를 졸업하고 서울대 행정대학원에서 행정학 석사, 미국 George Washington University에서 지역 및 도시계획학(urban & regional planning) 석사, 가천대학교에서 도시계획 전공으로 공학박사 학위를 받았다. 1983년 제27회 행정고시에 합격한 후 30년을 국토교통부(건설부, 건설교통부, 국토해양부)에서 한 우물을 판 건설행정 관료다. 재직 중 대부분의 기간을 부동산 정책과 지역개발 분야에서 근무하였다. 공무원 퇴직 후 한국토지주택공사(LH) 사장으로 37개월간(2016.3∼2019.4) 근무하면서 일선에서 공공임대주택 건설 및 주거복지 정책을 수행하였다. 저서로는 『부동산 산업론』(공저, 2014), 『국토교통정책의 역사적 변동과 전망』(공저, 2015), 『함께 사는 도시를 짓다』(2019, LH공사 사내 발간)이 있으며, 연구 논문은 “대토보상제도 도입을 통한 대단위 토지개발방안 연구”(2007), “공공임대주택 공급의 지역전세시장에 대한 영향 분석”(2014) 등이 있다.

박신영
한국사회정책연구원 선임연구위원이다. 이화여대 정외과 학사, 연세대학교 대학원에서 석사와 박사를 마쳤다. 1991년 주택공사 주택연구소에 연구위원으로 입사하여, 주택정책, 주택관리 분야의 다양한 연구를 수행하고 2012년 토지주택공사 주택도시연구원 선임연구위원으로 퇴직했다. 1994년부터 1년간 동경도립대학 도시연구소의 객원연구원으로 있으면서 일본의 다양한 분야의 연구자들과 만날 수 있었다. 2012년 이후 한국도시연구소에서 주거복지 실현을 위한 연구를 수행하였으며, 2018년 소장으로 퇴사하였다. 퇴사 이후 한국행정연구원 객원연구위원을 거쳐 2021년부터 사회정책연구원에서 재개발, 도시정비에 대한 관심을 연구주제로 발전시키고 있다. 한국주택학회 학회장을 지냈으며, 저출산고령사회위원회, 건축정책위원회, 주거정책심의위원회 등 정부위원회에서 활동했다. 저서로는 『도시재생과 젠트리피케이션』(공저, 2018), 『복지국가의 고령자 주거정책』(공저, 2008), 『대한민국 부동산 40년』(공저, 2007)이 있다. 앞으로 재개발, 공공임대주택 분야의 논문을 쓰는 것에 노력을 경주할 예정이다.

배지연
미국 Smith College에서 경제학 학사, University of Pennsylvania에서 도시계획 석사 학위를 받았다. 2015년부터 현재까지 서울시 주택정책과에서 근무하면서 공적임대주택 공급 확대를 위해 금융지원과 연계한 부담가능한 임대주택 공급사업을 설계하고 개발하는 업무를 담당하고 있다. 직접 총괄하고 추진했던 사업으로는 서울리츠사업, 청년 및 신혼부부 임차보증금 융자지원 사업, 민간건설임대주택 융자지원사업, 한지붕세대공감 사업, 더드림주택 사업 등이 있다. 이 외에도 공공임대주택 공급유형에 따른 입주자 소득기준 및 임대료 적정성에 대한 분석과 민간사업자의 사업성 검토 등의 업무를 수행하고 있다. 관심 연구 분야는 지속가능한 공공임대주택 공급방안, 역사도시경관 보존과 주택공급의 상생방안, 민관협력을 통한 공적임대주택 공급방안 등이 있다.

오민준
국토연구원 부동산시장연구센터에 재직하고 있다. 한양대학교 경제학부를 졸업하고 같은 대학교 응용경제학과에서 석사, 박사 학위를 받았다. 주요 연구로는 “주택시장 효율성에 관한 연구”(2013), “국민ㆍ영구임대주택 정책효과 분석: 임대료부담 완화와 주거만족도 개선효과를 중심으로”(2019), “자산 불평등에서 주택의 역할”(2020), “주택시장 순환국면과 가계자산 변동과의 관계 분석 연구”(2021), “자산 구조 및 자산 불평등 결정모형에 관한 연구”(2021) 등이 있다.

우아영
한양대학교 도시대학원 도시·지역개발경영학과 교수다. 한양대학교 도시공학과에서 학사, 서울대학교 환경대학원에서 석사를 마치고, 미국 Texas A&M 대학교 도시·지역개발학과에서 박사 학위를 받았다. 이후 Texas A&M 대학교 전임강사와 세종대학교 건축학과 조교수 및 부교수를 지냈다. 현재 도시민의 사회·경제적 기회 및 사회적 행동, 삶의 질에 파급효과를 미칠 수 있는 다양한 도시 및 주택, 커뮤니티 개발을 중심으로 연구와 교육을 수행하고 있다. 주요 연구 분야는 저소득층 지원주택 및 커뮤니티 개발, 주택정책, 도시공간구조 및 건조환경, 활동적 교통 및 건강, 도시재생 및 커뮤니티 지속가능성, 빅데이터 및 머신러닝, 계량경제 실증분석 등이다. 2015년 이후 현재까지 국제저명학술지(Urban Studies, Cities, Urban Affairs Review, Applied Geography 등)에 20여 편 이상의 논문을 게재했다.

유승동
상명대학교 경제금융학부 부교수, 일반대학원 부동산학과 학과장이다. 최근 University of British Columbia, Sauder School of Business에 Centre for Urban Economics and Real Estate 그리고 Strategy and Business Economics Division에서 Visiting Associate Professor로 근무하였다. 금융전략과 자산/대체 투자에 관심을 가지고 연구하고 있다. ≪Journal of Housing Economics≫, ≪Real Estate Economics≫, ≪Housing Finance International≫ 등에 학술 논문을 게재하였다. 대표 저서로는 『International Housing Market Experience and Implications for China』(공저, 2019) 그리고 UN-Habitat에서 발간한『Housing Finance Mechanisms in the Republic of Korea』(2009) 등이 있다.

이길제
국토연구원 부연구위원이다. 서울대 건축학과에서 학사, 석사를 마치고, 서울대 행정대학원에서 행정학 석사학위를, 서울대 환경대학원에서 도시계획학 박사학위를 받았다. 서울건축 부설 하이테크설계연구소와 한국환경정책평가연구원, 지방공기업평가원에서 근무하였다. 저출산·고령사회위원회 인구재정분과위원을 역임하였고 현재 중앙생활보장위원회 주거급여 소위원회 위원으로 활동하고 있다. 공공임대주택과 주거급여 등 주거정책의 주요 정책수단에 대해 연구하고 있다. 연구보고서로 “주거급여 발전방안 마련 및 주거상향 지원방안 연구”(2021), “통합공공임대주택 관련 소득연계형 임대료체계 운영방안 연구”(2020), “부모의 소득·자산 및 분가여부를 고려한 청년 주거정책 대상 분석”(2020), “사회보장정책 효과성 분석을 위한 행정데이터 연계·활용 연구”(2020), “공공임대주택 유형통합 임대료 체계 및 재원구조 등 수립 용역”(2020) 등이 있다.

이용만
한성대학교 부동산학과 교수다. 연세대학교 경제학과에서 학사, 석사를 마치고 같은 대학교에서 경제학 박사 학위를 받았다. LG경제연구원 부연구위원을 지냈고, 미국 위스콘신 대학교(밀워키 캠퍼스) 방문학자와 한성대학교 대학원 원장 등을 역임하였다. 한국주택학회와 한국부동산분석학회의 편집위원장과 학회장을 지냈다. 부동산투자 및 금융, 부동산경제, 주거복지정책 등의 분야에 관심을 갖고 연구하고 있다. 저서로 『부동산 금융론: 이론과 실제』(2017), 『부동산 정책론』(2009) 등이 있다. 연구논문으로 “주택연금 재가입금지기간의 도입 및 완화가 중도해지에 미친 영향”(2021), “공공임대리츠가 인근지역 주택임대료에 미친 영향: 이중차분법과 이벤트 연구의 적용”(2021), “주택임대차시장에서 재계약 임대료는 할인되는가?: 교체비용과 비대칭 정보, 그리고 협상”(2021) 등이 있다.

정성훈
대구가톨릭대 경제금융부동산학과 교수다. 성균관대 경영학과에서 학사를 마치고, 서강대학교에서 재무관리 박사, 서울시립대학교에서 세무학으로 박사 학위를 받았다. 국무총리소속 사회보장위원회 위원과 대통령 직속 혁신도시 특별위원회 위원 등을 역임했다. 부동산금융과 투자, 지방재정, 조세, 공공 및 정부혁신, 지역경제 등을 연구한다. 저서로 『현대 재무관리』(2012), 『부동산투자 분석』(2017), 『부동산 경제론』(2016) 등이 있다. 연구논문으로 “Foreigners at the Gate? Foreign Investor Trading and Behavioral Anomalies of Domestic Individual Investors”(2018), “A Study of the Market Reaction Following the Change of the Real Estate Transfer Tax Policy-Focus on the Korean Real Estate Market-”(2017)등이 있다.

지규현
한양사이버대학교 교수다. 한양대학교 도시공학과에서 학사, 석사, 박사를 마쳤다. 국토연구원, 국민은행연구소, LH토지주택연구원, GS건설경제연구소에서 주택금융, 주택정책, 주택시장분석 등을 연구하였으며, 2020~2021년 한국주택학회 회장을 맡았다. 저서로 『새로운 도시재생의 구상』(2012)과 번역서로 『부동산금융과 투자』(2017) 등이 있다. 주요 연구보고서로 “공공임대주택 유형통합 및 대기자명부 실행연구”(2021), “공공임대주택 시책 성과분석 기준 정립연구”(2021), “주거복지정책 30년 그 성과와 발전방향” (2021), “GH 표준임대주택(기본주택)모델 개발연구”(2021), “KB 부동산투자지수 개발방안연구”(2021), “서울시 정비사업 출구전략의 한계 및 개선방안 연구”(2019), “신 HUG형 금융보증 심사체계 구축 및 개선 연구용역” (2019) 등이 있다.

머리말
발간사 　

01 공공임대주택 과밀 해소, 선택이 아닌 필수 조건 　
과밀주거와 삶의 질 　
과밀주거의 역사 　
공공임대주택의 과밀 　
서울 공공임대주택의 과밀 실태 　
공공임대 과밀, 반드시 해소해야 　

02 공공임대주택이 주변 주택가격에 미치는 영향 　
공공임대주택에 대한 인식 　
공공임대주택이 주변 지역 주택가격에 미치는 영향 　
공공임대주택이 주변 지역 주택가격에 미치는 영향에 대한 연구 결과 　
공공임대주택과 님비 현상 　
평형 다양화, 디자인 개선, 어메니티 시설 늘려야 　

03 공공임대주택의 재무구조 　
공공임대주택 사업의 재무구조 　
지속가능한 공공임대주택의 대안들 　
임대료 체계, 비용­소득기반 결합해야 　

04 공공임대주택의 효과: 임대료부담 완화와 주거만족도 개선 　
공공임대주택 효과 측정 방법 　
임대료부담 완화 효과
주거만족도 개선 효과 　
직주근접, 상업 및 문화시설 인근에 공공임대주택 공급해야 　

05 대기자명부 도입과 공공임대주택 정책의 진화
대기자명부, 왜 중요한가? 　
대기자명부 도입을 위해 준비해야 할 것 　
배분 · 운영 기준 등 구체적 실행계획 마련해야 　

06 공공임대주택이 들어오는 것을 싫어하는 이유
우리 동네에 임대주택을 건설하는 것이 왜 싫은가? 　
임대주택은 우리 동네 주거환경에 나쁜가? 　
임대주택 거주자들은 어떤 주거환경에서 살고 있을까? 　
임대주택 공급, ‘얼마나’만큼 ‘어디에’ 고민해야 　

07 공공임대주택과 주변 지역의 전세가격 　
전세가격은 어떻게 결정되는가? 　
공공임대주택 유형별 전세가격 영향에 대한 계량 분석 　
공공임대주택, 전세가 안정에 효과 　

08 공공임대주택 지방분권의 해외 사례 　
해외 공공임대주택과 지방분권 　
주택수당, 공영주택 공급 등 다양한 서민 주거정책 　

09 대체금융을 활용한 공공임대주택의 자금조달 　
기존 금융시스템 활용 　
자금조달 전문기관 설립 　
신규 주택채권 발행 　
리츠(REITs, 부동산투자신탁) 　
대출보증(Loan Guarantee) 　
공동체 투자펀드와 사회성과연계채권 　
시장의 관심에 부응하는 자금조달 방안 마련해야 　

10 재개발임대주택의 공급과 성과 　
재개발임대주택 왜 중요한가? 　
주택재개발 정책변화와 세입자의 공공임대주택 요구 　
재개발임대주택 공급제도 변화와 특징 　
재개발임대주택의 공급 성과 　
재개발임대주택 제도개선 연구해야 　

11 지속가능한 민관협력형 공공임대주택: 서울시 역세권 청년주택
서울시 공공임대주택 현황 　
공공주도 건설형 공공임대주택 공급 모델의 한계
지속가능한 서울시 임대주택 사업모델
공공지원 민간주도 임대주택 모델의 정책 효과 　
지속가능한 공적임대주택 공급 확대를 향한 정책 방향

12 공공임대주택의 임대료 체계 　
주거권과 적정 주거비용 　
공공임대주택의 임대료 체계 　
부담능력을 고려한 임대료 체계의 정착을 위하여 　

주석
참고문헌 　

양적인 성장을 넘어 질적인 차원에서 주거복지 성과를 재평가하고 공공임대주택 정책이 나아갈 방향을 설정할 필요가 있다. 그런 맥락에서 공공임대주택의 과밀은 중요한 문제 중 하나가 아닐 수 없다. 앞서 살펴보았듯이 공급물량 목표에 몰두한 나머지 소형주택을 지나치게 많이 공급함으로써 3인 이상 가구는 절반 정도가 최저주거기준 면적에도 미치지 못하는 과밀한 공공임대에 거주하고 있다.
_01_“공공임대주택 과밀 해소, 선택이 아닌 필수 조건” 중에서

국민임대주택의 공급은 주변지역의 전세가격을 안정시키는 효과가 있으며, 이러한 효과는 공공임대주택의 재고가 일정 수준 확보되어 있는 지역에서 더욱 컸다. 공공임대주택을 제외한 주택의 준공물량 증가도 국민임대주택의 공급보다 그 효과는 작지만 전세가격 안정 효과가 있는 것으로 분석되었다.
_07_“공공임대주택 공급과 주변 지역의 전세가격” 중에서

재개발임대주택의 공급이 많으면 사업시행자에게는 손실이 발생할 수 있으나, 세입자에게는 득이 된다는 것이다. 재개발임대주택 재고가 많으면 많을수록 또 다른 저소득층도 임대주택에 입주할 가능성이 높아지기 때문이다. 이런 이유에서 일정비율 이상의 재개발임대주택 건립비율을 정하는 것이 필요하다.
_10_“재개발임대주택의 공급과 성과” 중에서